Certificat d'urbanisme et arrêté de carence SRU : le quota de logements sociaux ne s'applique pas au projet

Lorsqu'un préfet constate la carence d'une commune en logements sociaux, toute opération de plus de douze logements ou de plus de 800 m² de surface de plancher doit comporter au moins 30 % de logements locatifs sociaux. Par une décision du 1er octobre 2026, mentionnée aux tables du Recueil, le Conseil d'État juge que cette obligation est une disposition d'urbanisme au sens de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme. Elle ne peut donc pas être opposée au titulaire d'un certificat d'urbanisme délivré avant l'arrêté de carence, s'il dépose sa demande de permis dans les dix-huit mois.

Les faits et la procédure

Un certificat, un arrêté de carence, puis un refus de permis

Le 21 mai 2023, le maire de Mouans-Sartoux (Alpes-Maritimes) a délivré un certificat d'urbanisme à la société Marignan Côte d'Azur. Celle-ci a ensuite déposé, sur le même terrain, une demande de permis de construire portant sur 82 logements.

Entre-temps, par un arrêté du 15 décembre 2023, le préfet des Alpes-Maritimes a constaté la carence de la commune au titre de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation. Le 6 février 2024, le maire a refusé le permis de construire.

Le jugement du tribunal administratif

La commune soutenait que le projet méconnaissait l'obligation de logements sociaux de l'article L. 111-24 du code de l'urbanisme, applicable depuis l'arrêté de carence. Le tribunal administratif de Nice a jugé que cette obligation était une disposition d'urbanisme cristallisée par le certificat. Elle n'était donc pas opposable à une demande déposée dans les dix-huit mois.

Par un jugement du 5 février 2025, le tribunal a annulé le refus et enjoint au maire de délivrer le permis. La commune s'est pourvue en cassation.

Le quota de logements sociaux est une « disposition d'urbanisme »

Le mécanisme de l'arrêté de carence

L'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation permet au préfet de constater, par un arrêté motivé, la carence d'une commune soumise aux obligations de la loi SRU. Il le fait lorsque la commune n'a pas atteint ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux, ou lorsque les seuils de répartition entre catégories de financement ne sont pas respectés.

L'arrêté de carence a une conséquence directe sur les projets de construction. Le premier alinéa de l'article L. 111-24 du code de l'urbanisme prévoit que, dans les communes concernées, « dans toute opération de construction d'immeubles collectifs de plus de douze logements ou de plus de 800 mètres carrés de surface de plancher, au moins 30 % des logements familiaux sont des logements locatifs sociaux », hors logements financés par un prêt locatif social. Sur demande motivée de la commune, le préfet peut y déroger pour tenir compte de la typologie des logements situés à proximité.

La qualification retenue par le Conseil d'État

L'article L. 410-1 du code de l'urbanisme garantit au titulaire d'un certificat d'urbanisme que sa demande de permis, si elle est déposée dans les dix-huit mois, sera examinée au regard des « dispositions d'urbanisme » en vigueur à la date du certificat. Seules font exception les dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique.

Le Conseil d'État rappelle que cette garantie joue « quel que soit [le] contenu » du certificat : ce qui est cristallisé, c'est l'état du droit à sa date, que les règles y soient mentionnées ou non. Il juge ensuite que la règle de l'article L. 111-24 constitue une disposition d'urbanisme au sens de l'article L. 410-1.

La décision ne motive pas cette qualification. Les conclusions de la rapporteure publique, Mme Dorothée Pradines, permettent d'en comprendre les raisons.

Des arguments existaient en sens contraire. Les obligations des communes en matière de logements sociaux et les pouvoirs du préfet en cas de carence relèvent du code de la construction et de l'habitation. Le constat de carence est pris sur le seul fondement de ce code et il est adressé à la commune, non aux promoteurs. Par ailleurs, le caractère social ou non d'un logement ne modifie ni sa destination ni sa sous-destination au sens du code de l'urbanisme.

La rapporteure publique a écarté cette lecture, qui lui semblait « forcer tant la lettre que l'esprit du texte ». Elle relevait d'abord que la rédaction de l'article L. 410-1 est englobante et ne vise pas une subdivision particulière du code. Elle observait ensuite que le législateur ne s'est pas contenté d'un renvoi au code de la construction et de l'habitation : il a intégré la substance de l'obligation dans le code de l'urbanisme. L'article L. 111-24 constitue l'unique disposition de la section « Mixité sociale et fonctionnelle » du règlement national d'urbanisme. Son objet rejoint en outre l'une des finalités de l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme, la mixité sociale dans l'habitat, mentionnée à l'article L. 101-2 du code.

Elle ajoutait que trier, parmi les dispositions du code de l'urbanisme opposables aux projets, celles qui seraient cristallisées et celles qui ne le seraient pas serait hasardeux, faute de critère évident, et contraire à l'objectif de sécurité juridique du certificat. Enfin, la circonstance que l'applicabilité de la règle dépende d'un acte extérieur au code de l'urbanisme ne la prive pas de son caractère de règle d'urbanisme.

La date qui compte : celle du certificat

Une fois la qualification admise, restait à déterminer ce qui est cristallisé. Deux lectures étaient possibles.

Selon la première, le certificat cristallise l'article L. 111-24 lui-même, c'est-à-dire une obligation conditionnelle qui s'applique dès qu'un arrêté de carence intervient. La carence serait alors une simple circonstance qui déclenche l'application d'un texte inchangé. Cette lecture pouvait s'appuyer sur la jurisprudence selon laquelle le certificat ne fait pas obstacle à la prise en compte d'une modification de l'état des équipements publics postérieure à sa délivrance (CE, 13 décembre 1996, n° 119548, B). La commune invoquait aussi le sursis à statuer, dont la faculté est cristallisée par le certificat (CE, 3 avril 2014, Commune de Langolen, n° 362735, B ; voir notre article sur la cristallisation du certificat d'urbanisme et le sursis à statuer).

La seconde lecture, retenue par le Conseil d'État, consiste à cristalliser l'état du droit à la date du certificat : si aucun arrêté de carence n'existait alors, le projet n'était soumis à aucune obligation de logements sociaux. La rapporteure publique relevait que la comparaison avec le sursis à statuer jouait en réalité contre la commune : selon la décision Commune de Langolen, la faculté d'opposer un sursis à statuer n'est cristallisée que si ses conditions sont réunies à la date de délivrance du certificat. Elle soulignait aussi que l'arrêté de carence est un acte juridique et non une circonstance de fait, et que la cristallisation porte sur la situation du terrain à un instant donné.

Le Conseil d'État en tire la conséquence : si l'arrêté de carence intervient après la délivrance du certificat, l'obligation de logements sociaux n'est pas opposable à une demande de permis déposée dans les dix-huit mois. Il juge donc que le tribunal administratif n'a pas commis d'erreur de droit et rejette le pourvoi de la commune.

À l'inverse, si la commune fait déjà l'objet d'un arrêté de carence à la date du certificat, l'obligation fait partie des règles cristallisées. Elle s'impose alors au projet.

Portée pratique

Pour les porteurs de projets

Dans une commune déficitaire en logements sociaux, la publication du bilan triennal peut déboucher sur un arrêté de carence. Un certificat d'urbanisme obtenu avant cet arrêté permet de déposer un projet de logements collectifs sans le quota de 30 % de logements locatifs sociaux, à condition que la demande de permis soit déposée dans les dix-huit mois.

Pour une opération de logements, une demande de certificat d'urbanisme en amont garde donc tout son intérêt. Il reste à respecter le délai de dix-huit mois : une demande déposée au-delà est examinée au regard des règles en vigueur à la date du permis, y compris l'obligation née de l'arrêté de carence.

Pour les collectivités

L'article L. 111-24 ne permet pas de justifier le refus d'un permis protégé par un certificat antérieur à l'arrêté de carence.

Les communes exposées à un constat de carence ont intérêt à repérer les certificats d'urbanisme délivrés sur leur territoire au cours des dix-huit mois précédents. Les projets qu'ils couvrent échapperont à l'obligation de logements sociaux.

Questions fréquentes

Un certificat d'urbanisme protège-t-il contre l'obligation de logements sociaux ?

Oui, lorsque l'arrêté préfectoral de carence est postérieur à la délivrance du certificat et que la demande de permis est déposée dans les dix-huit mois. Le Conseil d'État juge que l'obligation de l'article L. 111-24 du code de l'urbanisme est une disposition d'urbanisme cristallisée par le certificat (CE, 1er octobre 2026, Commune de Mouans-Sartoux, n° 503183).

Qu'est-ce qu'un arrêté de carence SRU et quel effet a-t-il sur un permis de construire ?

C'est l'arrêté par lequel le préfet constate qu'une commune soumise à la loi SRU n'a pas respecté ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux (article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation). Dans cette commune, toute opération d'immeubles collectifs de plus de douze logements ou de plus de 800 m² de surface de plancher doit alors comporter au moins 30 % de logements locatifs sociaux, sauf dérogation préfectorale.

Quelles règles un certificat d'urbanisme ne cristallise-t-il pas ?

Selon l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme, la cristallisation ne s'étend pas aux dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique. Ces règles restent opposables même si elles sont postérieures au certificat.

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À lire aussi :

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Références

• CE, 2e et 7e chambres réunies, 1er octobre 2026, Commune de Mouans-Sartoux, n° 503183, mentionnée aux tables du Recueil (ECLI:FR:CECHR:2026:503183.20261001) — texte intégral sur Légifrance
• Conclusions de Mme Dorothée Pradines, rapporteure publique, sur CE, 1er octobre 2026, n° 503183 — ArianeWeb
• TA Nice, 5 février 2025, n° 2401781 (jugement frappé du pourvoi)
• CE, 6e et 1re sous-sections réunies, 3 avril 2014, Commune de Langolen, n° 362735, mentionnée aux tables du Recueil — Légifrance
• CE, 3e et 5e sous-sections réunies, 13 décembre 1996, n° 119548, mentionnée aux tables du Recueil — Légifrance
• Article L. 111-24 du code de l'urbanisme — Légifrance
• Article L. 410-1 du code de l'urbanisme
• Article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation