Lotissement et sursis à statuer : la cristallisation de l'article L. 442-14 du Code de l'urbanisme n'est pas celle du certificat d'urbanisme
En bref — Par une décision du 31 janvier 2022 (n° 449496, mentionnée aux tables du recueil Lebon), le Conseil d'État juge que l'autorité compétente ne peut pas opposer un sursis à statuer, sur le fondement de l'article L. 424-1 du Code de l'urbanisme, à une demande de permis de construire déposée dans les cinq ans suivant une décision de non-opposition à déclaration préalable de lotissement, lorsque le motif tient à ce que le projet compromettrait l'exécution d'un futur PLU. La cristallisation issue de l'article L. 442-14 fait ainsi obstacle à ce sursis, contrairement à celle qui découle d'un certificat d'urbanisme.
Le contexte : une question inédite sur l'articulation entre lotissement et sursis à statuer
À Rillieux-la-Pape, le maire avait, le 12 avril 2018, pris une décision de non-opposition à une déclaration préalable de lotissement portant sur la division d'un terrain. Le 5 janvier 2019, soit moins d'un an plus tard, un permis de construire tacite était délivré pour une maison individuelle et une piscine sur l'une des parcelles issues de cette division. Des voisins avaient alors saisi le tribunal administratif de Lyon, lui reprochant de ne pas avoir opposé un sursis à statuer alors que, selon eux, le projet était de nature à compromettre l'exécution du PLU-H de la métropole de Lyon, en cours d'élaboration.
Le tribunal administratif leur avait donné raison et avait annulé le permis. C'est ce jugement qu'attaquait le pourvoi : la question, inédite, posée au Conseil d'État était de savoir si la cristallisation prévue par l'article L. 442-14 du Code de l'urbanisme s'oppose à l'usage du sursis à statuer pour les permis de construire déposés dans les cinq ans suivant l'autorisation de lotir.
La solution du Conseil d'État : pas de sursis à statuer fondé sur un futur PLU
Au considérant 4 de sa décision, le Conseil d'État pose une règle claire : « Il résulte de l'article L. 442-14 du code de l'urbanisme que l'autorité compétente ne peut légalement surseoir à statuer, sur le fondement de l'article L. 424-1 du même code, sur une demande de permis de construire présentée dans les cinq ans suivant une décision de non-opposition à la déclaration préalable de lotissement au motif que la réalisation du projet de construction serait de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan local d'urbanisme » (CE, 1re-4e ch. réunies, 31 janvier 2022, n° 449496, mentionné aux tables Lebon).
Au considérant 5, le Conseil d'État en déduit logiquement que le tribunal administratif de Lyon a commis une erreur de droit : la non-opposition étant intervenue le 12 avril 2018 et la demande de permis ayant été présentée le 5 janvier 2019, soit moins de cinq ans plus tard, le maire ne pouvait pas surseoir à statuer en invoquant l'élaboration en cours du futur document d'urbanisme intercommunal.
La position censurée du tribunal administratif
Le tribunal administratif de Lyon avait suivi un raisonnement opposé, dans la lignée d'une partie de la jurisprudence du fond. Selon lui, l'article L. 442-14 ne faisait pas, par lui-même, obstacle au sursis à statuer prévu par l'article L. 424-1, sous réserve que les conditions du sursis énumérées à l'article L. 153-11 fussent remplies à la date de la non-opposition à la déclaration préalable de division.
En l'espèce, ces conditions paraissaient effectivement réunies : le débat sur le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) avait eu lieu les 24 juin 2013 et 11 mai 2015, soit bien avant l'autorisation de lotir du 12 avril 2018. C'est précisément cette logique – par analogie avec la cristallisation du certificat d'urbanisme – que le Conseil d'État rejette.
Pourquoi la cristallisation du lotissement n'est pas celle du certificat d'urbanisme
Le raisonnement du tribunal s'appuyait sur la jurisprudence relative aux certificats d'urbanisme. Dans les arrêts CE, 10 juillet 1987, n° 63010 (publié au Lebon) et CE, 6e-1re SSR, 3 avril 2014, Commune de Langolen, n° 362735 (mentionné aux tables Lebon), le Conseil d'État admet que la cristallisation issue d'un certificat d'urbanisme s'étend à la possibilité d'opposer un sursis à statuer aux demandes ultérieures, à la condition que les conditions du sursis fussent remplies à la date de délivrance du certificat. C'est ce que rappelle le considérant 4 de l'arrêt Commune de Langolen :
« il résulte de ces dispositions que le certificat d'urbanisme délivré sur le fondement du a) de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme a pour effet de garantir à son titulaire un droit à voir toute demande d'autorisation ou de déclaration préalable déposée dans le délai indiqué examinée au regard des règles d'urbanisme applicables à la date de la délivrance du certificat ; que, parmi ces règles, figure la possibilité, lorsqu'est remplie, à la date de délivrance du certificat, l'une des conditions énumérées à l'article L. 111-7 du code l'urbanisme, d'opposer un sursis à statuer à une déclaration préalable ou à une demande de permis ».
Mais le Conseil d'État refuse de transposer cette logique au lotissement. La différence tient à la nature même de la cristallisation : pour le certificat d'urbanisme, il s'agit d'un maintien des règles applicables, auxquelles se rattache naturellement la règle du sursis ; pour le lotissement, l'article L. 442-14 interdit qu'un permis soit refusé ou assorti de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme nouvelles intervenues postérieurement à la décision valant autorisation de lotir. Or, surseoir à statuer pour anticiper l'effet d'un futur PLU reviendrait, in fine, à appliquer ces dispositions nouvelles – ce qui méconnaîtrait directement l'article L. 442-14.
Une jurisprudence d'appel désavouée
Cette solution prend à revers l'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 30 avril 2014 (n° 12NT02773) qui, suivi par le tribunal administratif de Lyon, avait jugé que le sursis à statuer restait possible dans le délai de cinq ans, dès lors que ses conditions étaient réunies à la date d'autorisation du lotissement. Le Conseil d'État ferme désormais cette voie : peu importe que les conditions du sursis fussent objectivement remplies à la date de la décision de non-opposition – pendant cinq ans, seules les règles en vigueur à cette date sont opposables au pétitionnaire.
Quelles options pour le maire en amont ?
La solution conduit à s'interroger sur ce que le maire aurait pu faire pour préserver son futur PLU. Une piste consistait à opposer un sursis à statuer dès le stade de la déclaration préalable de division. La division en elle-même n'altère certes pas l'équilibre du PLU en cours d'élaboration, mais elle prépare l'implantation de constructions qui, elles, pourraient le compromettre.
Par analogie avec la jurisprudence Commune de Pia (CE, 1re-6e SSR, 24 février 2016, n° 383079, mentionné aux tables Lebon), il serait concevable de soutenir qu'un projet de lotissement permettant l'implantation de constructions incompatibles avec le futur document d'urbanisme justifie un sursis à statuer au stade de l'autorisation de lotir. Commune de Pia admet en effet l'illégalité d'un permis d'aménager lorsque les caractéristiques du projet ne permettent pas de garantir, dès le stade du lotissement, le respect des règles d'urbanisme applicables aux futures constructions.
L'effet pratique : un outil de sauvegarde des droits à construire
Si une telle démarche en amont n'est pas mise en œuvre, la déclaration préalable de division devient, en pratique, un instrument efficace de sauvegarde des droits à construire à la veille de l'adoption d'un nouveau document d'urbanisme. Les zones U et AU des PLU en cours de remplacement sont historiquement assez généreuses, et les communes comme les EPCI s'emploient désormais à en réduire le périmètre. Diviser un terrain situé en lisière urbaine permet ainsi de figer pendant cinq ans l'application des règles plus favorables et de disposer de ce délai pour déposer un permis de construire.
Cette logique entre toutefois en tension avec les objectifs de la loi Climat et Résilience du 22 août 2021 et de l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN). Les conclusions du rapporteur public Arnaud Skzryerbak permettent d'éclairer cette articulation et méritent une lecture attentive sur ce point.
FAQ — Questions fréquentes
Le maire peut-il opposer un sursis à statuer à un permis de construire dans un lotissement ?
Non, lorsque la demande est présentée dans les cinq ans suivant la décision de non-opposition à la déclaration préalable de lotissement et que le motif tient à un PLU en cours d'élaboration. Le Conseil d'État (31 janvier 2022, n° 449496) juge que l'article L. 442-14 du Code de l'urbanisme fait obstacle à un tel sursis fondé sur l'article L. 424-1.
Combien de temps dure la cristallisation des règles d'urbanisme dans un lotissement ?
Cinq ans à compter de la décision de non-opposition à la déclaration préalable ou de la délivrance de la déclaration attestant l'achèvement et la conformité des travaux pour un permis d'aménager (article L. 442-14 du Code de l'urbanisme).
La cristallisation du lotissement et celle du certificat d'urbanisme ont-elles la même portée ?
Non. La cristallisation du certificat d'urbanisme (CE, 3 avril 2014, Commune de Langolen, n° 362735) s'étend au sursis à statuer si ses conditions étaient remplies à la date de délivrance du certificat. La cristallisation du lotissement, elle, exclut totalement le sursis à statuer fondé sur un futur PLU pendant cinq ans.
Que peut faire un maire pour préserver son futur PLU face à une déclaration préalable de lotissement ?
Il peut envisager d'opposer un sursis à statuer dès le stade de la déclaration préalable de division, ou rechercher l'illégalité du projet par analogie avec la jurisprudence Commune de Pia (CE, 24 février 2016, n° 383079), si les caractéristiques du lotissement permettent l'implantation de constructions incompatibles avec le document d'urbanisme en cours d'élaboration.
