Loi Littoral : un lotissement peut constituer un village au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme
En bref
- Décision : Conseil d'État, 12 juin 2023, SA Bouygues Immobilier, n° 459918, mentionné aux tables du recueil Lebon.
- Apport : un lotissement peut constituer une « agglomération » ou un « village existant » au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dès lors qu'il présente un nombre et une densité significatifs de constructions.
- Critère retenu : la nature de l'opération foncière à l'origine du secteur (lotissement, ZAC, etc.) est sans incidence ; seuls comptent le nombre et la densité des constructions.
- Solution : annulation de l'arrêt de la cour administrative d'appel de Marseille et renvoi.
La loi Littoral impose que l'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Un lotissement peut-il être qualifié d'agglomération ou de village au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ? Par sa décision SA Bouygues Immobilier du 12 juin 2023, le Conseil d'État répond par l'affirmative, à condition que le secteur présente un nombre et une densité significatifs de constructions. Cet arrêt corrige une lecture jurisprudentielle plus restrictive issue de la décision SCI Mandelieu Maure-Vieil de 1996 et clarifie les critères d'appréciation de la continuité de l'urbanisation en zone littorale. Analyse des faits, de la portée de la décision et de son articulation avec la loi ELAN et les SCOT.
Sommaire
- Les faits : un permis de construire à Roquebrune-sur-Argens
- L'appréciation du critère de continuité de l'urbanisation
- Le lotissement constitue-t-il un village ou une agglomération ?
- Une appréciation au cas par cas
- Loi ELAN et SCOT : la définition territorialisée du village
- Questions fréquentes
Les faits : un permis de construire à Roquebrune-sur-Argens
La SA Bouygues Immobilier a obtenu un permis de construire portant sur 46 logements sur le territoire de la commune de Roquebrune-sur-Argens (Var). Le projet visait à remplacer un immeuble collectif de 16 logements par un bâtiment en comportant 46.
Le terrain d'assiette du projet est situé dans un secteur développé dans le cadre d'une opération de lotissement, à environ 5 kilomètres de l'ancien village de Roquebrune-sur-Argens. Le bâtiment est en lisière de ce lotissement, à proximité d'un golf et d'équipements sportifs.
Le tribunal administratif de Toulon avait rejeté le recours du golf.
La cour administrative d'appel de Marseille avait au contraire accueilli ce recours, considérant que le bâtiment n'était pas situé en continuité d'un village ou d'une agglomération : pour la cour, le lotissement voisin constituait un habitat diffus, et le projet était séparé du centre de la commune par une vaste zone forestière et agricole.
L'appréciation du critère de continuité de l'urbanisation au sens de la loi Littoral
La cour administrative d'appel avait jugé que le projet ne remplissait pas le critère de continuité de l'urbanisation, le lotissement voisin ne constituant pas, selon elle, une agglomération ou un village existant, même complété d'équipements sportifs et d'un centre de loisirs.
L'article L. 121-8, premier alinéa, du code de l'urbanisme dispose en effet, dans sa rédaction issue de la loi ELAN du 23 novembre 2018 :
L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants.
Dans sa rédaction antérieure, applicable au litige, la disposition prévoyait également la possibilité d'une extension « en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement ». Cette différence rédactionnelle est sans incidence pratique sur la question soulevée ici.
Le rapporteur public Thomas Janicot a, dans ses conclusions, opéré un rappel complet de l'état de la jurisprudence du Conseil d'État sur l'application de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Sa lecture est recommandée pour saisir l'inflexion réalisée par l'arrêt Bouygues Immobilier.
Le lotissement constitue-t-il une agglomération ou un village existant au sens de la loi Littoral ?
Sur la question de la continuité de l'urbanisation avec un lotissement, deux arrêts antérieurs structuraient la jurisprudence.
La décision Commune de Porto-Vecchio (CE, 9 novembre 2015)
Dans la décision Conseil d'État, 9 novembre 2015, Commune de Porto-Vecchio, n° 372531, publié au recueil Lebon, le Conseil d'État avait posé le critère désormais classique : les constructions peuvent être autorisées en continuité avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées des agglomérations et villages.
La décision SCI Mandelieu Maure-Vieil (CE, 3 juillet 1996)
Plus ancienne, la décision Conseil d'État, 3 juillet 1996, SCI Mandelieu Maure-Vieil, n° 137623, également publiée au Lebon, avait jugé qu'un lotissement ne constitue ni une agglomération, ni un village au sens des dispositions de l'article L. 146-4 (devenu L. 121-8) du code de l'urbanisme.
Cette solution avait été rappelée par un arrêt non publié : Conseil d'État, 13 mars 2017, SCI Cap Esterello, n° 395643, qui réaffirmait qu'un lotissement ne constitue ni un village, ni une agglomération au sens du I de l'article L. 146-4.
L'apport de la décision Bouygues Immobilier
L'arrêt du 12 juin 2023 met fin à cette ambiguïté. Le Conseil d'État pose un principe clair : la nature de l'opération foncière ayant présidé à la création d'un secteur est sans incidence pour apprécier s'il caractérise une agglomération ou un village existant. Un projet situé en continuité avec un secteur urbanisé issu d'une opération de lotissement peut donc être autorisé si le nombre et la densité des constructions de ce lotissement sont suffisamment significatifs.
Une convergence avec l'arrêt Vensac de la CAA de Bordeaux
Cette inflexion entre en résonance avec l'arrêt cour administrative d'appel de Bordeaux, 2 février 2023, n° 21BX01437, qui avait jugé que la circonstance qu'un secteur soit issu d'un lotissement ne fait pas obstacle à sa qualification de village au sens de la loi Littoral. La cour relevait que le secteur de Vensac-Océan, comportant une cinquantaine de maisons d'habitation groupées et desservies par plusieurs voies internes, présentait un nombre et une densité significatifs de constructions justifiant sa qualification de village, alors même qu'il n'y existait ni commerces, ni artisans, ni services publics.
Cet arrêt s'inscrivait toutefois dans le contexte post-loi ELAN, par application de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme qui renvoie au SCOT pour définir les notions de village et d'agglomération.
Une appréciation au cas par cas de la qualité d'agglomération ou de village
Un lotissement n'est donc ni toujours, ni jamais une agglomération ou un village existant : tout dépend du nombre et de la densité des constructions qu'il comporte. Une lecture attentive de la décision SCI Mandelieu révèle d'ailleurs que celle-ci déniait cette qualification au lotissement en cause dans le cas d'espèce, et non à tout lotissement de manière générale.
Comme le souligne le rapporteur public, le lotissement n'est qu'une technique d'urbanisme consistant à diviser une ou plusieurs unités foncières en vue de créer des lots destinés à être bâtis. Une fois cette technique mise en œuvre, un lotissement peut tout à fait constituer un noyau d'urbanisation à partir duquel des constructions nouvelles peuvent être autorisées.
L'objectif poursuivi par l'article L. 121-8 est en effet la lutte contre le mitage. Or les quartiers pavillonnaires, constitués de constructions parfois très denses (notamment dans les régions où le foncier est coûteux), ne participent pas du mitage : ils en sont au contraire l'inverse.
Le Conseil d'État réduit ainsi les notions d'agglomération et de village à l'essentiel : densité et nombre de constructions. Il écarte la lecture qui aurait conduit à exiger la présence de commerces, d'artisans ou de services publics pour caractériser un village.
Loi ELAN et SCOT : vers une définition territorialisée du village littoral
L'article L. 121-3 du code de l'urbanisme, issu de la loi ELAN du 23 novembre 2018, confie aux schémas de cohérence territoriale (SCOT) la charge de définir les notions de village et d'agglomération propres à chaque territoire.
Si les auteurs des SCOT se saisissent pleinement de cette possibilité, la définition issue de l'arrêt Porto-Vecchio pourrait devenir une définition par défaut. Rien n'interdit en effet aux auteurs des SCOT de préciser qu'un village ou une agglomération est caractérisé par d'autres éléments que le seul nombre de constructions et leur densité : organisation locale, présence de commerces, services publics, équipements, etc.
Un tour d'horizon des SCOT récents situés sur le littoral pour observer la mise en œuvre de cet article L. 121-3 serait utile pour les opérateurs immobiliers, les communes et les avocats qui interviennent en contentieux du permis de construire en zone littorale.
Questions fréquentes sur la loi Littoral et les lotissements
Un lotissement peut-il être qualifié de village au sens de la loi Littoral ?
Oui. Depuis l'arrêt du Conseil d'État du 12 juin 2023, SA Bouygues Immobilier (n° 459918), un lotissement peut constituer un village ou une agglomération au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme dès lors qu'il présente un nombre et une densité significatifs de constructions. La nature de l'opération foncière à l'origine du secteur est sans incidence.
Quels sont les critères d'extension de l'urbanisation dans une commune littorale ?
L'article L. 121-8 du code de l'urbanisme exige que l'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Le secteur de référence doit être caractérisé par un nombre et une densité significatifs de constructions. Aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres bâtiments, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages.
Quelle est la différence entre l'article L. 121-8 avant et après la loi ELAN ?
Avant la loi ELAN du 23 novembre 2018, l'article L. 121-8 prévoyait que l'extension de l'urbanisation pouvait se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Depuis la loi ELAN, seule la continuité avec les agglomérations et villages existants est admise, et l'article L. 121-3 confie aux SCOT le soin de définir ces notions au niveau territorial.
La présence de commerces ou de services publics est-elle nécessaire pour qualifier un village au sens de la loi Littoral ?
Non. La jurisprudence du Conseil d'État retient comme critère central le nombre et la densité significatifs de constructions. La présence de commerces, d'artisans ou de services publics n'est pas requise. Un SCOT peut toutefois ajouter de tels critères dans la définition territorialisée des notions de village et d'agglomération depuis la loi ELAN.
Quel est l'objectif de la règle de continuité de l'urbanisation issue de la loi Littoral ?
L'objectif est la lutte contre le mitage du littoral, c'est-à-dire la dispersion non maîtrisée des constructions dans les espaces naturels et agricoles. La règle de continuité concentre l'urbanisation autour des noyaux urbains existants pour préserver les paysages et la biodiversité littorale.
Quel rôle joue le SCOT dans la définition des villages et agglomérations littoraux ?
Depuis la loi ELAN, l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme renvoie au schéma de cohérence territoriale (SCOT) pour définir les notions de village et d'agglomération propres à chaque territoire. Le SCOT peut ainsi préciser les critères qualitatifs et quantitatifs caractérisant ces notions sur son périmètre, tout en respectant les principes de la loi Littoral.
