Mise en demeure pour empiètement sur la voirie : la commune doit d'abord établir sa propriété

Une commune qui met en demeure un riverain de retirer un ouvrage au motif qu'il empiète sur la voie publique doit pouvoir démontrer que le terrain en cause lui appartient. Par un arrêt du 10 septembre 2026, la cour administrative d'appel de Toulouse le rappelle à propos d'un mur de soutènement situé à l'intérieur d'une parcelle privée. Elle précise aussi qu'une mise en demeure fondée sur la seule police de la conservation du domaine public routier ne peut pas être justifiée, devant le juge, par une infraction d'urbanisme qu'elle ne mentionnait pas.

Rappel des faits et de la procédure

En 2018, une particulière acquiert deux parcelles à Lagnes (Vaucluse), longées par une voie communale. Le maire lui délivre la même année un permis de construire pour des travaux sur le bâti existant. En novembre 2020, elle sollicite un permis modificatif pour édifier une clôture sur le muret en pierre qui borde sa propriété côté route. Le maire refuse en février 2021, au motif que ce muret appartiendrait à la commune. Ce refus n'est pas contesté.

En 2022, le conseil municipal approuve un plan d'alignement, pris sur le fondement de l'article L. 112-1 du code de la voirie routière, qui intègre le muret dans le domaine public routier. Le maire met ensuite l'intéressée en demeure de retirer, dans un délai de quinze jours, la canisse et le grillage installés sur ce muret. La lettre qualifie ces ouvrages d'empiètement sur le domaine public et rappelle qu'il s'agit d'une contravention de voirie réprimée par les articles L. 116-1 et R. 116-2 du code de la voirie routière.

Par un jugement du 17 octobre 2024, le tribunal administratif de Nîmes annule la délibération en tant qu'elle concerne la propriété de l'intéressée, ainsi que la mise en demeure. La commune fait appel. La cour rejette sa requête.

La mise en demeure, une décision susceptible de recours

La commune soutenait que la lettre du maire n'était pas une décision faisant grief. La cour écarte cette fin de non-recevoir. Elle relève la formulation de la lettre, le délai de quinze jours imposé pour mettre fin à l'atteinte au domaine et le rappel des poursuites et sanctions pénales encourues. Ces trois éléments suffisent à en faire une décision susceptible d'un recours pour excès de pouvoir.

Cette solution est ancienne. Dans sa décision de Section Société Nobel-Bozel du 8 mai 1970, le Conseil d'État avait déjà jugé qu'une lettre enjoignant à une société de reconstruire un mur le long d'une route nationale n'était ni un acte préparatoire aux poursuites pour contravention de voirie, ni une simple mise en demeure, mais une décision faisant grief. La même décision relevait, sur le fond, qu'un mur construit par un précédent propriétaire sur un terrain privé en contrebas de la route n'appartenait pas à une collectivité publique et ne faisait donc pas partie du domaine public.

L'enjeu pratique est important. Si la lettre n'était qu'un acte préparatoire, le riverain devrait attendre les éventuelles poursuites devant le juge judiciaire pour discuter de la domanialité du terrain. Reconnaître qu'elle est une décision lui permet de saisir directement le juge administratif.

Un mur de soutènement n'appartient au domaine public que s'il appartient à la commune

La présomption tirée de la fonction du mur

Le Conseil d'État juge depuis 2015 qu'en l'absence de titre attribuant la propriété d'un mur au riverain ou à un tiers, un mur situé à l'aplomb d'une voie publique, qui évite la chute de matériaux provenant des fonds situés au-dessus, doit être regardé comme un accessoire de cette voie. C'est le cas même si ce mur sert aussi à retenir les terres des parcelles voisines (CE, 15 avril 2015, n° 369339, mentionnée aux tables). Il a appliqué ce critère en 2016 à un mur de Blauvac. Faute de titre attribuant le mur au riverain, la question de sa propriété ne présentait pas de difficulté sérieuse justifiant un renvoi au juge judiciaire. Le Conseil d'État a statué ainsi alors même qu'un tribunal de grande instance avait entre-temps reconnu la propriété du riverain (CE, 27 juillet 2016, n° 389771).

La même cour administrative d'appel de Toulouse a fait une application favorable à la commune de ce raisonnement en décembre 2025 à Alès (CAA Toulouse, 16 décembre 2025, n° 24TL00260). Aucun titre n'attribuant le mur aux riverains, il a été rattaché au domaine public routier communal. La cour a précisé que la situation du mur sur une propriété privée et sa construction par une personne privée étaient sans incidence. L'arrêté de mise en sécurité pris contre les riverains a donc été annulé, faute pour eux d'être propriétaires.

La limite : aucun bien privé dans le domaine public

L'arrêt Commune de Lagnes montre la limite de cette présomption. Elle ne joue qu'en l'absence de titre. L'article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques ne fait entrer dans le domaine public que des biens appartenant à une personne publique. Un mur de soutènement construit sur une parcelle privée ne peut donc pas en faire partie. Le Conseil d'État l'avait jugé en 2011 dans une affaire très proche. Le mur assurait dans sa partie basse le soutènement de la voie et servait de clôture dans sa partie haute. Un rapport de géomètres experts et le plan cadastral le situaient à l'intérieur d'une parcelle privée (CE, 14 décembre 2011, GFA des petits propriétaires du vignoble de Joigny, n° 346553).

À Lagnes, la cour admet que le muret a une double fonction, de clôture et de soutien de la voie, et qu'il a un lien fonctionnel avec celle-ci. Ce lien peut en faire un ouvrage public. Il ne suffit pas pour autant à le faire entrer dans le domaine public. La commune n'invoque aucun titre de propriété, et le rapport d'enquête publique se borne à qualifier le mur d'ouvrage public. À l'inverse, plusieurs pièces concordantes situent le mur dans les limites de la parcelle privée :

• le procès-verbal et le plan de bornage établis par un géomètre expert en 2017, annexés à l'acte de vente ;
• l'acte de vente de 2018 ;
• un arrêté d'alignement individuel de 2017, qui fixait l'alignement de fait de la voie au droit du muret existant, sans que les lieux aient changé depuis.

L'absence de question préjudicielle

La cour rappelle la règle issue de la décision du Conseil d'État du 28 juillet 2017 (n° 392122, publiée au recueil). Le juge administratif se prononce sur l'existence et les limites du domaine public. Il ne renvoie une question préjudicielle au juge judiciaire qu'en cas de difficulté sérieuse sur la propriété, appréciée au vu des prétentions des parties, des éléments de fait et des titres privés invoqués. Ici, les pièces sont concordantes et la cour juge qu'il n'existe pas de difficulté sérieuse. Le plan d'alignement est donc illégal en tant qu'il intègre le mur dans le domaine public communal.

Rapprochés de l'arrêt Commune d'Alès, ces deux arrêts tranchent sur un point précis : l'existence d'éléments de propriété privée. Sans titre, la fonction du mur suffit à le rattacher à la voie. Si des titres et un bornage le situent dans une parcelle privée, cette fonction ne suffit plus.

Une mise en demeure fondée sur la voirie ne se transforme pas en mesure d'urbanisme

À titre subsidiaire, la commune soutenait que la mise en demeure était aussi justifiée par une infraction d'urbanisme au sens de l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme. Selon elle, la clôture avait été refusée par l'arrêté de 2021, devenu définitif, et seule la clôture prévue par le permis initial était autorisée.

La cour ne retient pas ce moyen. Elle s'en tient aux motifs de la lettre, qui ne cite aucune disposition du code de l'urbanisme et ne mentionne aucune infraction d'urbanisme. La mise en demeure doit donc être regardée comme fondée uniquement sur l'empiètement sur le domaine public routier et sur des travaux réalisés sur ce domaine sans autorisation. Or le mur appartient à l'intéressée. Le maire a donc commis une erreur de fait en estimant que la canisse et le grillage portaient atteinte à l'intégrité du domaine public.

L'arrêt ne se réfère pas expressément au mécanisme de substitution de motifs admis par la décision de Section Hallal du 6 février 2004 (n° 240560). Ce mécanisme permet à l'administration d'invoquer devant le juge un autre motif que celui retenu dans la décision attaquée. Le juge doit alors vérifier que l'administration aurait pris la même décision sur ce fondement, et que la substitution ne prive pas le requérant d'une garantie de procédure. Dans une configuration comme celle de Lagnes, ces conditions paraissent difficiles à réunir, pour deux raisons :

• une autre autorité et un autre régime : la police de la conservation du domaine public routier et la police de l'urbanisme ne relèvent pas du même régime et ne suivent pas la même procédure ;
• des garanties propres à l'urbanisme : la mise en demeure prévue par l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme suppose qu'un procès-verbal ait été dressé en application de l'article L. 480-1 et que l'intéressé ait été invité à présenter ses observations.

Portée pratique pour les collectivités et les riverains

Avant d'adresser une mise en demeure au titre de la police de la voirie, la commune doit réunir la preuve de sa propriété. Pour cela, elle doit rassembler ses titres et vérifier les bornages ainsi que les alignements individuels déjà délivrés. Un plan d'alignement ne peut pas servir à incorporer un mur qu'un bornage et un acte de vente situent dans une parcelle privée. L'article L. 112-2 du code de la voirie routière ne transfère de plein droit à la collectivité que le sol des propriétés non bâties, et le transfert donne lieu à indemnité.

Cette exigence doit être mise en regard de l'obligation qui pèse sur les autorités de police du domaine. Elles doivent faire cesser les occupations sans titre et ne peuvent y renoncer pour des raisons de simple convenance administrative. Cette règle a été posée par la décision de Section du 23 février 1979, Association des amis des chemins de ronde (n° 04467), à propos du domaine public maritime. Le Conseil d'État l'a reprise pour le domaine public routier par une décision du 10 avril 2026 (n° 499782). Cette dernière décision précise qu'une construction réalisée sans les autorisations requises ne suffit pas, à elle seule, à caractériser une atteinte au domaine public routier. Il faut qu'elle s'accompagne d'un empiètement sur ce domaine ou d'une atteinte à son intégrité. L'obligation d'agir suppose donc, au préalable, que l'atteinte au domaine soit établie.

Lorsque la commune entend agir au titre de l'urbanisme, elle doit le faire dans le cadre prévu par ce code : procès-verbal d'infraction, procédure contradictoire et mise en demeure visant expressément les dispositions méconnues. Les deux polices ne peuvent pas se remplacer l'une l'autre devant le juge.

Pour le riverain, l'arrêt montre l'intérêt de conserver les pièces annexées à l'acte de vente, comme le bornage ou un alignement individuel antérieur. Ce sont elles qui ont permis d'écarter la présomption tirée de la fonction du mur.

Questions fréquentes

Une mise en demeure de retirer une clôture peut-elle être contestée devant le juge administratif ?

Oui, lorsqu'elle fixe un délai pour agir et rappelle les poursuites encourues. Elle constitue alors une décision faisant grief, susceptible d'un recours pour excès de pouvoir (CAA Toulouse, 10 septembre 2026, n° 24TL02943 ; CE, Section, 8 mai 1970, Société Nobel-Bozel, n° 69324).

Comment savoir si un mur de soutènement longeant une route appartient à la commune ?

En l'absence de titre attribuant le mur au riverain ou à un tiers, un mur qui retient les matériaux au-dessus de la voie est présumé en être un accessoire (CE, 15 avril 2015, n° 369339). Cette présomption tombe si des titres, un bornage ou d'autres pièces concordantes situent le mur dans une parcelle privée (CE, 14 décembre 2011, n° 346553 ; CAA Toulouse, 10 septembre 2026, n° 24TL02943).

Une commune peut-elle invoquer devant le juge une infraction d'urbanisme que sa mise en demeure ne mentionnait pas ?

Dans l'affaire de Lagnes, la cour s'en est tenue aux motifs de la lettre, qui ne visait que la police de la voirie. La mise en demeure a été annulée malgré le refus définitif du permis modificatif portant sur la clôture.

Un plan d'alignement peut-il intégrer un mur privé au domaine public ?

Non, lorsque le mur est bâti sur une parcelle privée. Le plan d'alignement est illégal en tant qu'il inclut ce mur dans le domaine public communal (CAA Toulouse, 10 septembre 2026, n° 24TL02943).

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Références

• CAA Toulouse, 1ère chambre, 10 septembre 2026, Commune de Lagnes, n° 24TL02943, inédit — Légifrance
• CE, Section, 8 mai 1970, Société Nobel-Bozel, n° 69324, publié au recueil Lebon — Légifrance
• CE, Section, 23 février 1979, Association des amis des chemins de ronde, n° 04467, publié au recueil Lebon — Légifrance
• CE, Section, 6 février 2004, Hallal, n° 240560, publié au recueil Lebon — Légifrance
• CE, 14 décembre 2011, GFA des petits propriétaires du vignoble de Joigny, n° 346553, inédit — Légifrance
• CE, 15 avril 2015, n° 369339, mentionnée aux tables du recueil Lebon — Légifrance
• CE, 27 juillet 2016, n° 389771, inédit — Légifrance
• CE, 28 juillet 2017, n° 392122, publiée au recueil Lebon — Légifrance
• CAA Toulouse, 3ème chambre, 16 décembre 2025, Commune d'Alès, n° 24TL00260, inédit — Légifrance
• CE, 10 avril 2026, n° 499782, inédit — Légifrance
• Code de l'urbanisme, art. L. 481-1 — Légifrance