Travaux sans autorisation : peut-on contraindre le maire à agir ?

Lorsqu’une construction est édifiée sans autorisation ou en méconnaissance du permis délivré, le voisin, l’association ou la collectivité elle-même attendent du maire qu’il fasse cesser le trouble. Le maire dispose d’un arsenal gradué — procès-verbal d’infraction, arrêté interruptif de travaux, mise en demeure de mise en conformité — dont l’efficacité dépend du caractère plus ou moins contraint de chacune de ces prérogatives. Plusieurs décisions récentes du Conseil d’État (2025-2026) redéfinissent précisément les leviers permettant de forcer l’autorité à agir — et leurs limites.

Le cadre : deux infractions, deux ordres de juridiction

L’article L. 480-4 du code de l’urbanisme réprime deux séries de manquements : l’exécution de travaux sans l’autorisation requise (permis de construire, d’aménager, de démolir ou déclaration préalable) et l’exécution de travaux en méconnaissance des prescriptions de l’autorisation obtenue. Les deux configurations relèvent du même régime de constatation et de sanction, mais appellent des appréciations distinctes du maire, comme on le verra à propos de l’arrêté interruptif.

La répartition des compétences juridictionnelles doit être présente à l’esprit. La répression de l’infraction — amende, voire mise en conformité ordonnée par le juge pénal sur le fondement de l’article L. 480-5 du code de l’urbanisme — relève de l’autorité judiciaire. En revanche, les mesures de police administrative du maire, et surtout les refus qu’il oppose à une demande d’agir, relèvent du juge administratif : alors même que le procès-verbal a le caractère d’un acte de procédure pénale, le juge administratif est compétent pour connaître des litiges nés du refus du maire d’exercer ses pouvoirs (CE, Section, 6 février 2004, Masier, n° 256719). C’est sur ce terrain que se joue l’essentiel de l’action du tiers.

1. Le procès-verbal d’infraction (article L. 480-1 du code de l’urbanisme) : une obligation à la charge du maire

Le procès-verbal d’infraction est la clé de voûte du dispositif. Il conditionne à la fois l’action répressive — sa copie est transmise sans délai au ministère public, seul compétent pour apprécier l’opportunité des poursuites — et l’action administrative de mise en conformité de l’article L. 481-1 du même code, qui suppose un procès-verbal préalable.

Surtout, le maire est en situation de compétence liée : dès qu’il a connaissance d’une infraction mentionnée aux articles L. 480-4 et L. 610-1 du code de l’urbanisme — exécution de travaux sans autorisation ou en méconnaissance de celle-ci — il est tenu d’en faire dresser procès-verbal et de le transmettre au parquet. Le Conseil d’État l’a confirmé sans ambiguïté dans son avis Durieux du 2 octobre 2025 (n° 503737).

Cette obligation ne s’éteint pas par l’écoulement du temps. Une régularisation ultérieure — par exemple la délivrance d’un permis — ne fait cesser l’infraction que pour l’avenir et ne prive pas l’action publique de son objet. Il serait paradoxal, souligne le Conseil d’État, que le maire puisse s’affranchir de son obligation en accordant lui-même une régularisation.

Pour le tiers, le levier est direct : le refus, même implicite, de dresser procès-verbal est un acte susceptible de recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif. Sa légalité s’apprécie à la date du refus ; en cas d’annulation, le juge enjoint en principe au maire de dresser le procès-verbal et d’en transmettre copie au ministère public, sauf lorsque l’action publique est prescrite à la date à laquelle il statue.

Enfin, le retard fautif à dresser le procès-verbal engage la responsabilité de l’État envers les voisins de la construction — le maire agissant ici en qualité d’agent de l’État (CE, 21 octobre 1983, Gueden, n° 31728). Cette voie indemnitaire constitue un utile aiguillon, et un recours de repli lorsque la régularisation ou la prescription ferme les autres portes.

2. L’arrêté interruptif de travaux (article L. 480-2 du code de l’urbanisme) : suspendre le chantier

L’arrêté interruptif de travaux permet de figer la situation. Deux fondements coexistent : le dixième alinéa de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme fait obligation au maire d’interrompre les travaux entrepris sans permis ; le troisième alinéa lui en ouvre la faculté dès qu’un procès-verbal a été dressé, tant que l’autorité judiciaire ne s’est pas prononcée. La mesure, conservatoire et subsidiaire, est prise par le maire en tant qu’agent de l’État : une relaxe ou un non-lieu la prive d’effet, et le juge judiciaire peut en ordonner la mainlevée.

La portée de l’obligation a été précisée par la décision SCI 27 du 2 mars 2026 (n° 492686). Même sur le fondement du dixième alinéa, le maire n’est pas en situation de compétence liée lorsqu’il interrompt les travaux réalisés par le titulaire d’un permis au motif qu’ils ne sont pas autorisés : il doit alors confronter les travaux à l’autorisation délivrée et se livre, ce faisant, à une appréciation des faits.

La conséquence contentieuse est importante : l’absence de compétence liée rend opérants les moyens mettant en cause la légalité de l’arrêté, y compris le moyen tiré du défaut de procédure contradictoire préalable. C’est un point défensif décisif pour le constructeur, mais aussi un paramètre que le tiers et la commune doivent intégrer pour sécuriser l’arrêté : lorsqu’une appréciation des faits est en jeu, le respect du contradictoire n’est pas une simple formalité.

3. La mise en demeure de mise en conformité (article L. 481-1 du code de l’urbanisme) : l’outil le plus puissant

Créée par la loi du 27 décembre 2019 et renforcée en 2024 puis 2025, la mise en demeure de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme est la prérogative la plus efficace. Elle suppose un procès-verbal préalable et s’exerce indépendamment des poursuites pénales. L’autorité compétente peut, après avoir recueilli les observations de l’intéressé, le mettre en demeure soit de déposer une demande de régularisation, soit de procéder aux opérations de mise en conformité — lesquelles peuvent inclure, si elles l’imposent, les démolitions nécessaires.

Le Conseil d’État a consacré ce pouvoir de démolition dès sa décision Commune de Villeneuve-lès-Maguelone du 22 décembre 2022 (n° 463331). La mise en demeure peut être assortie d’une astreinte ; les lois du 9 avril 2024 et du 26 novembre 2025 en ont relevé les plafonds — jusqu’à 1 000 euros par jour dans la limite de 100 000 euros — ajouté une amende administrative pouvant atteindre 30 000 euros et ouvert une faculté d’exécution d’office, aux frais de l’intéressé, en cas de risque pour la sécurité ou la santé.

Première limite, temporelle : ce pouvoir ne peut être mis en œuvre au-delà du délai de prescription de l’action publique, soit six années révolues à compter, en règle générale, de l’achèvement des travaux (avis Pizzirani du 24 juillet 2025, n° 503768). Lorsque des travaux ont été successivement réalisés, seuls ceux non prescrits peuvent fonder la mise en demeure.

Seconde limite, matérielle et capitale en pratique : lorsque les travaux sont conformes à une autorisation d’urbanisme, l’autorité ne peut délivrer aucune mise en demeure tant que cette autorisation n’a pas été annulée par le juge administratif — quand bien même elle l’estimerait illégale. C’est l’apport de la décision Société Océane du 30 décembre 2025 (n° 502194), y compris lorsqu’il s’agit d’un permis de régularisation délivré, même tacitement, après coup. Le maire ne saurait disposer de davantage de pouvoirs que l’autorité judiciaire, qui ne peut ordonner la démolition d’un ouvrage conforme à un permis non annulé.

Conséquence stratégique : si le contrevenant a obtenu un permis de régularisation, le tiers doit impérativement en obtenir l’annulation avant de pouvoir exiger une mise en conformité impliquant une démolition. À défaut, la demande de mise en demeure est vouée à l’échec. La surveillance des permis modificatifs et de régularisation, et le respect des délais de recours à leur encontre, deviennent l’enjeu central du dossier.

Enfin, la mise en demeure demeure une faculté et non une obligation : dans ses conclusions sur l’affaire Société Océane, le rapporteur public a défendu l’existence d’un large pouvoir d’appréciation de l’autorité, soumis à un contrôle restreint à l’erreur manifeste. Le tiers ne dispose donc pas d’un droit à obtenir la mise en demeure, mais d’un droit à ce que sa demande soit légalement examinée.

4. Contraindre le maire : les leviers contentieux à disposition du tiers

Le tiers lésé n’est pas désarmé face à l’inertie communale. Sa qualité pour agir est admise : un voisin immédiat, eu égard à la nature et à l’ampleur des travaux, justifie d’un intérêt lui permettant de contester le refus de mise en demeure, comme l’illustre l’affaire Société Océane.

Le recours pour excès de pouvoir contre le refus de mise en demeure obéit à une règle de date spécifique : la légalité du refus s’apprécie à la date à laquelle il est intervenu, tandis que la demande d’injonction, qui relève du plein contentieux, s’apprécie à la date à laquelle le juge statue. Un permis de régularisation intervenu en cours d’instance peut ainsi faire échec à l’injonction, alors même que le refus initial était illégal.

Le juge peut assortir l’annulation d’une injonction sous astreinte (article L. 911-1 du code de justice administrative). En amont, et à titre conservatoire, le juge des référés peut enjoindre au maire de faire dresser procès-verbal et de prendre un arrêté interruptif de travaux, notamment lorsque la construction se poursuit malgré une suspension du permis. La combinaison du référé et du recours au fond permet d’articuler urgence et règlement définitif du litige.

Les leviers en synthèse

• Procès-verbal d’infraction (art. L. 480-1 c. urb.) : le maire est tenu d’agir (compétence liée). Levier : REP contre le refus et injonction de dresser le PV.
• Arrêté interruptif de travaux (art. L. 480-2 c. urb.) : obligation en principe, mais pas de compétence liée si une appréciation des faits est nécessaire. Levier : référé conservatoire et REP.
• Mise en demeure de mise en conformité (art. L. 481-1 c. urb.) : simple faculté relevant d’un pouvoir d’appréciation. Levier : REP contre le refus assorti d’une demande d’injonction.
• Indemnisation : le retard fautif à dresser le PV engage la responsabilité de l’État. Levier : recours indemnitaire contre l’État.

Ce qu’il faut retenir

La stratégie gagnante consiste à séquencer les actions — procès-verbal, arrêté interruptif, mise en demeure, puis contentieux — en exploitant le caractère obligatoire des premières étapes. Le procès-verbal relève d’une compétence liée : c’est le point d’entrée le plus sûr pour contraindre le maire.

Trois vérifications conditionnent le succès : s’assurer qu’aucun permis de régularisation non annulé ne neutralise la mise en demeure ; vérifier que le délai de prescription de six ans n’est pas acquis ; et identifier le bon défendeur — l’État — pour l’action indemnitaire. Ces paramètres, issus des décisions Océane, Pizzirani et Gueden, font la différence entre une demande aboutie et un recours voué à l’échec.

Questions fréquentes

Le maire est-il obligé de dresser un procès-verbal d’infraction ?

Oui. Dès qu’il a connaissance d’une infraction aux articles L. 480-4 et L. 610-1 du code de l’urbanisme, le maire est en situation de compétence liée et doit faire dresser procès-verbal puis le transmettre au ministère public (CE, avis, 2 octobre 2025, Durieux, n° 503737).

Peut-on contraindre le maire à ordonner une démolition ?

Pas automatiquement. La mise en demeure de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme est une faculté laissée à l’appréciation de l’autorité. Tant qu’un permis non annulé couvre les travaux, aucune mise en demeure impliquant une démolition ne peut être délivrée (CE, 30 décembre 2025, Société Océane, n° 502194).

Dans quel délai agir contre des travaux irréguliers ?

Le pouvoir de mise en demeure ne peut s’exercer au-delà du délai de prescription de l’action publique, soit six ans à compter, en règle générale, de l’achèvement des travaux (CE, avis, 24 juillet 2025, Pizzirani, n° 503768).

Références

• CE, avis, 2 octobre 2025, M. et Mme Durieux, n° 503737.
• CE, Section, 6 février 2004, Masier, n° 256719.
• CE, 21 octobre 1983, Min. Environnement c/ Gueden, n° 31728.
• CE, 2 mars 2026, SCI 27, n° 492686.
• CE, 22 décembre 2022, Commune de Villeneuve-lès-Maguelone, n° 463331.
• CE, avis, 24 juillet 2025, Pizzirani, n° 503768.
• CE, 30 décembre 2025, Société Océane, n° 502194.