Injonction et responsabilité administrative : ce que change l'avis du Conseil d'État du 12 avril 2022 (Société La Closerie)
Par un avis contentieux du 12 avril 2022 Société La Closerie (n°458176, publié au Recueil Lebon), le Conseil d'État unifie le régime de l'injonction prononcée par le juge administratif de la responsabilité. Sa portée tient en une règle : les conclusions à fin d'injonction visant à faire cesser un dommage ne sont recevables qu'en complément de conclusions indemnitaires, et ce tant en responsabilité pour faute qu'en responsabilité sans faute pour dommages de travaux publics.
1. La règle posée par l'avis Société La Closerie
Le Conseil d'État énonce d'abord le principe général : la victime d'un préjudice direct et certain causé par le comportement fautif d'une personne publique peut former une action en responsabilité devant le juge administratif pour obtenir réparation.
Elle peut, en outre, assortir ses conclusions indemnitaires de conclusions à fin d'injonction, à condition d'établir la persistance du comportement fautif et du préjudice. La précision essentielle est procédurale : ces conclusions à fin d'injonction ne peuvent être présentées qu'en complément d'une demande indemnitaire.
La même exigence s'applique à la responsabilité sans faute pour dommages de travaux publics : aucune injonction de mettre fin au dommage ou d'en pallier les effets n'est recevable en dehors d'une action indemnitaire.
2. Une fin de non-recevoir pour l'action en injonction autonome
Clément Malverti et Cyrille Beaufils avaient suggéré, en commentant l'arrêt Syndicat des copropriétaires du Monte-Carlo Hill (CE, 6 décembre 2019, n°417167, Rec.), que cette jurisprudence ouvrait la voie à une action en injonction autonome de faire cesser le dommage (AJDA 2020, n°5, p. 296, Dommages de travaux publics : le temps retrouvé).
L'avis La Closerie tranche en sens inverse : le Conseil d'État refuse de consacrer une telle action autonome. Le pouvoir d'injonction reste l'accessoire d'une action indemnitaire, jamais son substitut.
3. Retour sur les trois étapes jurisprudentielles antérieures
Pour comprendre la portée de l'avis, il faut rappeler les trois décisions qui ont progressivement construit le régime.
3.1. CE, 27 juillet 2015, M. Baey, n°367484 (Rec.) – Injonction et responsabilité pour faute
Le Conseil d'État admet qu'en matière de responsabilité pour faute, le juge, statuant en pleine juridiction sur un recours indemnitaire, peut enjoindre à la personne publique de mettre fin au comportement fautif persistant ou d'en pallier les effets, dès lors qu'il est saisi de conclusions en ce sens.
En l'espèce, des fossés communaux recueillant les eaux usées d'habitation débordaient sur les pâtures de M. Baey, provoquant la surmortalité de son cheptel ovin, sans que le maire n'exerce ses pouvoirs de police. Le Conseil d'État censure la cour pour avoir refusé d'examiner les conclusions à fin d'injonction.
3.2. CE, 18 mars 2019, Commune de Chambéry, n°411462 (Tables) – Injonction et responsabilité de travaux publics
Le Conseil d'État étend cette logique aux dommages de travaux publics mais en deux temps. Il faut d'abord caractériser un préjudice grave et spécial imputable à l'ouvrage public engageant la responsabilité sans faute. Au stade de l'injonction ensuite, le requérant doit démontrer que la persistance du dommage trouve son origine, au moins pour partie, dans une faute du propriétaire de l'ouvrage. L'injonction ne peut alors être prononcée que dans cette seule mesure.
3.3. CE, 6 décembre 2019, Syndicat des copropriétaires du Monte-Carlo Hill, n°417167 (Rec.) – Le test du fonctionnement anormal
Cet arrêt structure le raisonnement du juge en deux conditions cumulatives lorsqu'il est saisi de conclusions à fin d'injonction en matière de travaux publics :
Première condition : le dommage persistant doit trouver sa source non dans la seule réalisation des travaux ou la seule existence de l'ouvrage, mais dans une exécution défectueuse des travaux ou un défaut/fonctionnement anormal de l'ouvrage.
Seconde condition : aucun motif d'intérêt général (notamment le coût manifestement disproportionné des mesures au regard du préjudice) ni aucun droit de tiers ne doit justifier l'abstention de la personne publique.
Si ces deux conditions sont réunies, l'abstention est fautive et le juge peut faire usage de son pouvoir d'injonction. Dans le cas contraire, il offre à l'administration une alternative classique – le « qui mieux n'aime » (CE, 10 mars 1905, Sieurs Berry et Chevallard, Rec. 254 ; CE, 30 avril 1997, SIVOM du Conflent, n°157677, Tables) : verser une indemnité dont il fixe le montant ou réaliser des mesures dont il définit la nature et les délais d'exécution.
4. Ce que l'avis simplifie et précise
L'avis La Closerie procède à une triple clarification.
Première clarification – Unification du régime procédural : que l'on agisse en responsabilité pour faute ou sans faute, les conclusions à fin d'injonction ne sont recevables qu'en complément de conclusions indemnitaires. La symétrie procédurale est désormais acquise.
Deuxième clarification – Unification du pouvoir d'injonction : le juge dispose d'un pouvoir unique offrant à l'autorité administrative une alternative. Soit elle met fin au dommage (en matière fautive, en cessant son comportement), soit elle pallie les effets du dommage.
Rappel essentiel : le pouvoir d'injonction ne peut être exercé d'office. Le requérant doit avoir formé une demande explicite, accompagnée d'une action indemnitaire.
5. Ce qu'il faut retenir en pratique
Pour le praticien, l'avis impose une discipline rédactionnelle stricte au stade de la requête. Toute demande d'injonction tendant à faire cesser un dommage administratif persistant doit impérativement être adossée à des conclusions indemnitaires, sous peine d'irrecevabilité. La voie d'une action en injonction pure et autonome, un temps envisagée par la doctrine, est désormais fermée.
