ZAC, expropriation et appréciation sommaire des dépenses : ce que précise le Conseil d'État dans l'arrêt Église évangélique de Crossroads
Par un arrêt du 22 mars 2022 (CE, 22 mars 2022, Association Église évangélique de Crossroads, n° 448610, B), le Conseil d'État apporte deux clarifications utiles aux praticiens des opérations d'aménagement : l'une sur le périmètre de l'appréciation sommaire des dépenses dans une ZAC, l'autre sur l'application de la théorie du bilan en présence d'un projet privé concurrent.
1. Une appréciation sommaire des dépenses recentrée sur l'aménagement et l'équipement
Le Conseil d'État rappelle qu'en cas de création d'une zone d'aménagement concerté, l'appréciation sommaire des dépenses doit inclure les dépenses nécessaires à l'aménagement et à l'équipement des terrains et, le cas échéant, le coût de leur acquisition.
À l'inverse, deux catégories sont expressément exclues : les dépenses relatives aux ouvrages qui seront ultérieurement construits dans le périmètre de la zone, et les recettes attendues de la vente future des terrains et de l'opération d'expropriation.
2. Une confirmation de la jurisprudence Observatoire indépendant du cadre de vie
Cette solution s'inscrit dans le prolongement direct de l'arrêt CE, 11 juillet 2016, Observatoire indépendant du cadre de vie, n° 389936, B. Dans cette affaire, le programme de la ZAC prévoyait, sur une dizaine d'années, la construction de logements neufs, d'une résidence pour personnes âgées, de locaux d'activité, l'extension d'un centre culturel, des locaux techniques et la création d'un cimetière. Le Conseil d'État avait jugé que les dépenses afférentes à ces constructions n'avaient pas à figurer dans l'estimation sommaire jointe au dossier d'enquête.
La logique est rappelée par le rapporteur public Philippe Ranquet dans ses conclusions (disponibles sur ArianeWeb) : l'appréciation sommaire a vocation à rendre compte des dépenses et des coûts, non à exposer le bilan économique de l'opération.
3. La question des expropriations « pour revendre » laissée en suspens
Cette articulation soulève en filigrane la question, plus théorique, des expropriations pour revendre. Conformément aux conclusions de son rapporteur public, le Conseil d'État ne s'aventure pas sur ce terrain et laisse au législateur et au pouvoir réglementaire le soin d'arbitrer (voir conclusions Ranquet, point 5.1, p. 4).
4. Rappel : la théorie du bilan, contrôle le plus poussé en matière de DUP
En matière de déclaration d'utilité publique, le contrôle exercé par le juge administratif est le plus exigeant : il s'agit de la théorie du bilan, dégagée par l'arrêt CE, 28 mai 1971, Ville nouvelle Est, n° 78825, A.
Ses trois étapes successives ont été clarifiées par l'arrêt CE, 19 octobre 2012, Commune de Levallois-Perret, n° 343070, B. Le juge contrôle :
- que l'opération répond à une finalité d'intérêt général ;
- que l'expropriant n'était pas en mesure de la réaliser dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en mobilisant des biens de son patrimoine ;
- que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt présenté.
L'arrêt CE, 6 juillet 2016, Commune d'Achères, n° 371034, B, est venu enrichir la deuxième étape : saisi d'un moyen en ce sens, le juge vérifie également, au titre du contrôle de la nécessité de l'expropriation, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique.
5. L'apport de Crossroads : un projet privé concurrent ne neutralise pas l'utilité publique
Dans l'affaire Crossroads, plusieurs sociétés requérantes contestaient la nécessité d'exproprier (deuxième étape) en faisant valoir qu'elles portaient elles-mêmes un projet d'aménagement de même objet sur les mêmes parcelles. Le rapporteur public choisit de rattacher cette argumentation à la première étape — l'intérêt public —, avant de revenir au second critère.
Sur le premier critère (intérêt public), l'existence d'un projet privé situé sur le même terrain et ayant le même objet que celui faisant l'objet de la DUP ne prive pas cette dernière de son utilité publique dès lors que le projet privé est de moindre importance et présente des garanties moindres (CE, 27 octobre 1971, Dlle Marie D., n° 80997, A). La même analyse vaut lorsque le projet d'utilité publique poursuit un objectif plus large que le projet privé (CE, 18 juin 2003, Association foncière urbaine des terrains ensablés du Cap-Ferret, n° 224761, B). En l'espèce, le juge retient que le projet privé ne permettait pas d'atteindre des objectifs équivalents à ceux poursuivis par la personne publique.
Sur le second critère (nécessité de l'expropriation), en application de la jurisprudence Commune d'Achères, le Conseil d'État relève qu'il ne ressort pas des pièces du dossier que l'inclusion des parcelles des sociétés requérantes et de l'association dans le périmètre d'expropriation serait sans rapport avec l'opération d'aménagement.
