Droit de l’urbanisme et de l’environnement

Droit de préemption urbain : la commune engage sa responsabilité sans faute en cas de renonciation tardive

Charlie Schoegje

Avocat en droit public

L'essentiel — Par un arrêt Société Immotour du 13 juin 2022 (n° 437160), le Conseil d'État admet pour la première fois que la responsabilité sans faute d'une commune peut être engagée lorsque l'exercice puis la renonciation au droit de préemption urbain causent au vendeur un préjudice grave et spécial excédant les aléas normaux de la vente d'un bien en zone urbaine.

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1. Les faits : de la promesse de vente à 1,1 M€ à la cession forcée à 400 000 €

L'affaire Immotour illustre comment l'exercice puis la renonciation à un droit de préemption urbain peuvent ruiner économiquement une opération immobilière, même lorsque les décisions prises par la commune sont parfaitement légales.

La chronologie des faits est la suivante :

2011 : la société Immotour acquiert un ancien hôtel pour 1 000 000 €.
3 juillet 2012 : signature d'une promesse de vente à 1 095 000 €.
28 août 2012 : la commune de Saverne exerce son droit de préemption urbain, mais à un prix inférieur de 800 000 €.
Février 2013 : l'immeuble est dégradé par une occupation illégale.
Mai 2013 : le juge de l'expropriation fixe le prix à 915 573 €.
13 juillet 2013 : la commune renonce à la préemption.
Août 2014 : Immotour parvient enfin à céder l'immeuble pour 400 000 €.

Le manque à gagner final, par rapport à la promesse initiale, oscille donc entre 515 000 € et 695 000 €.

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2. Le principe : l'exercice du droit de préemption n'ouvre pas, en principe, droit à indemnisation

L'exercice non fautif du droit de préemption urbain ne fait pas, en principe, subir au vendeur des « aléas ou de sujétions excédant ceux que doivent normalement supporter les vendeurs et les acquéreurs de terrains situés en zone urbaine » (CE, 7 mai 1986, SA Études Malesherbes, n° 49938, mentionné aux tables).

Par ailleurs, en application de l'article L. 213-7 du code de l'urbanisme, le titulaire du droit de préemption peut légalement renoncer à son exercice en cas de désaccord sur le prix fixé par le juge de l'expropriation. Cette faculté est essentielle : elle permet à la personne publique de ne pas être définitivement engagée à acquérir le bien tant qu'aucun accord n'a été trouvé sur le prix.

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3. L'apport de l'arrêt Immotour : la consécration de la responsabilité sans faute

L'apport majeur de l'arrêt du 13 juin 2022 réside dans la reconnaissance d'une responsabilité sans faute de la commune lorsque la combinaison de la préemption puis de la renonciation génère un préjudice anormal et spécial pour le vendeur.

Dans son considérant n° 3, le Conseil d'État juge que la cour administrative d'appel a entaché son arrêt d'une erreur de droit en s'abstenant de relever d'office le moyen tiré de l'engagement de la responsabilité sans faute de la commune, alors que les conditions en étaient réunies.

Trois conditions cumulatives ressortent de la décision :

un préjudice grave ;
un préjudice spécial ;
un préjudice excédant les aléas ou sujétions normalement supportés par les vendeurs en zone urbaine.
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4. L'appréciation chiffrée du « seuil d'anormalité » : un aléa élevé pour le vendeur

Le Conseil d'État chiffre le préjudice indemnisable à 250 000 €, alors que le manque à gagner réel se situe entre 515 000 € et 695 000 €. Autrement dit, le seuil d'anormalité est atteint dès lors que le vendeur perd plus que ce montant ; en deçà, la perte reste un aléa normal.

Concrètement, cela signifie qu'une cession à 650 000 € (400 000 € + 250 000 €) aurait encore été considérée comme un aléa normal. Ce seuil représente :

59 % du prix de la promesse de vente initiale (1 095 000 €) ;
71 % du prix fixé par le juge de l'expropriation (915 573 €).

Une perte allant jusqu'à 41 % du prix de vente initial, causée par des décisions administratives parfaitement légales, demeure donc un aléa normal pour un vendeur d'immeuble en zone urbaine.

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5. Les enseignements pratiques : un levier de négociation pour les collectivités

Cette jurisprudence offre une marge de manœuvre considérable aux titulaires du droit de préemption urbain dans les zones à pression concurrentielle limitée.

Au cas d'espèce, la société Immotour aurait financièrement mieux fait d'accepter le prix initialement proposé par la commune (800 000 €) plutôt que de subir le processus contentieux puis la renonciation. Le juge administratif n'a manifestement pas voulu rendre périlleux ni l'exercice du droit de préemption, ni la faculté d'y renoncer en cas de désaccord sur le prix : ces deux outils restent essentiels à la mise en œuvre des politiques foncières publiques avec des deniers publics.

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