Demande de pièces complémentaires illégale en urbanisme : la fin d'une pratique pour gagner du temps

Ce qu'il faut retenir

Par une décision du 9 décembre 2022 (CE, 9 décembre 2022, Commune de Saint-Herblain, n°454521, publié au recueil Lebon), le Conseil d'État a jugé qu'une demande de pièces complémentaires portant sur un document non exigé par le code de l'urbanisme est sans effet sur le délai d'instruction. Le permis tacite ou la non-opposition à déclaration préalable naît donc à l'expiration du délai initial, peu importe la demande adressée au pétitionnaire.

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L'apport de la décision Commune de Saint-Herblain

Le considérant de principe est sans ambiguïté : à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte du chapitre III du titre II du livre IV du code de l'urbanisme, naît une décision de non-opposition ou un permis tacite. Le délai n'est ni interrompu ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée par le livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme.

Autrement dit, l'instructeur qui demande une pièce qu'il n'avait pas le droit de demander prend le risque de voir naître un permis tacite à la date prévue initialement. La sanction est lourde pour la collectivité, à la mesure de la rigueur du système des délais d'instruction.

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Comprendre la pratique sanctionnée : le recours à l'incomplet pour gagner du temps

J'ai eu la chance de travailler pendant une courte durée (un stage de deux mois et six mois en contractuel) dans un service instructeur. Cette expérience permet de témoigner de la réalité du métier, étant entendu que les pratiques varient selon la collectivité et selon l'époque.

Le poste d'instructeur en urbanisme est technique et demande un temps de formation important. La denrée est rare et le service souvent mal pourvu. Les dossiers présentent une technicité et un enjeu politique variables : carports, piscines, dépose de porte de garage ou maisons individuelles dans un lotissement récent sont nombreux mais à faible enjeu, tandis que les permis portant sur un gros collectif ou des locaux commerciaux sollicitent davantage de temps et d'attention.

Les dossiers sont distribués par le directeur de service, et les agents les plus expérimentés héritent généralement des plus complexes, qu'ils doivent traiter à flux tendus. Les gros dossiers attirent en outre l'œil des élus, des directeurs de la collectivité et de services connexes (assainissement, collecte des déchets…), dont les commentaires arrivent pendant le délai d'instruction et alimentent des échanges chronophages avec le pétitionnaire.

Or, les extensions de délai et les demandes d'incomplet doivent être notifiées dans le premier mois de l'instruction sous peine d'être sans effet. Les instructeurs ont donc développé une pratique consistant à adresser, dans ce premier mois, la notification du délai et une décision d'incomplet — souvent opportuniste et ne portant pas toujours sur une pièce réellement exigée par le code — dans le but de gagner du temps. Les délais sont alors interrompus jusqu'à réception des pièces demandées, ce qui donne de l'air à un instructeur jonglant avec plusieurs dossiers.

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_{Une pratique désormais juridiquement sans effet}

C'est précisément cette pratique qui se trouve neutralisée. La notification d'incomplet illégale est sans effet sur les délais d'instruction : le pétitionnaire qui aurait dû bénéficier d'un permis tacite l'obtient malgré la demande, et le service instructeur ne peut plus se reposer sur cette stratégie pour absorber sa charge de travail.

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D'autres pratiques en sursis : pré-instruction et règlements informels

D'autres pratiques de services instructeurs, généralement dans les grandes villes, pourraient être les prochaines à subir les foudres des juges.

La pré-instruction consiste, pour les agents d'accueil, à refuser de délivrer l'accusé de réception du dossier de permis et à fixer un rendez-vous entre le pétitionnaire et la direction de la collectivité (élus, DGS, directeurs urbanisme, instructeur). Le dossier fait alors l'objet d'une instruction officieuse : les élus et les autres services formulent leurs commentaires, et ce n'est qu'une fois un consensus trouvé que le dossier est officiellement déposé et que les délais commencent à courir.

Le règlement informel est, lui, un document d'urbanisme bis, sans base légale, que les pétitionnaires sont invités à respecter en complément du document d'urbanisme légalement en vigueur.

Ces pratiques méritent de disparaître. Elles sont contraires à la mécanique voulue par le code de l'urbanisme : système des incomplets encadrés, délais opposables, silence valant acceptation à défaut de réponse dans les délais.

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Une réflexion plus large sur le système d'instruction

De mon modeste point de vue, le problème vient du fait que la décision d'urbanisme est susceptible d'être politisée, c'est-à-dire soumise à des élus qui y apportent leur grain de sel alors qu'il leur revenait de prendre leurs dispositions au stade de la planification, c'est-à-dire du document d'urbanisme.

Aujourd'hui, en règle générale, la compétence planification appartient à l'EPCI, la compétence autorisation d'occupation des sols au maire, avec une instruction au niveau de l'EPCI. Le soin apporté aux documents d'urbanisme n'est pas toujours idéal : certaines communes ou EPCI laissent persister des documents obsolètes, source de difficultés et de délais excessifs. D'autres insèrent des dispositions volontairement vagues, dans l'espoir de pouvoir s'opposer aux dossiers indésirables et laisser passer ceux qu'ils souhaitent voir aboutir, au prix d'une orthodoxie juridique parfois discutable. La notion d'urbanisme de projet issue de la loi ALUR a accentué cette tendance aux marges d'interprétation larges.

Il me semble qu'il faudrait dissocier la décision d'autorisation d'occupation des sols, qui devrait avoir un caractère systématique et relever d'une autorité administrative indépendante locale à l'échelle d'un département (cela rappellera probablement la DDE, mais sous forme d'établissement public). Les décisions politiques ont vocation à se prendre au stade de la planification, à travers les documents d'urbanisme : la décision d'autorisation n'est que leur mise en œuvre.

Si l'autorité administrative laisse persister un document d'urbanisme bancal, elle sera sanctionnée par des décisions contraires à ses souhaits, ce qui l'incitera à réviser rapidement son document. Cette compétence transférée à un établissement public indépendant assurerait une meilleure visibilité et donc une meilleure sécurité juridique aux pétitionnaires, tout en incitant les collectivités à soigner leurs documents.

Ce transfert pourrait utilement être accompagné de celui de la surveillance de la police administrative en matière d'urbanisme — DAACT comme police répressive — à ce même établissement public. On pourrait même imaginer une police de l'urbanisme et de l'environnement relevant de cet établissement, mais c'est un autre sujet.

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Pour aller plus loin

Les conclusions du rapporteur public, Monsieur Philippe Ranquet, sont disponibles sur Arianeweb.

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