Une extension peut-elle dépasser la surface de la construction qu'elle prolonge ?

Mise à jour : un arrêt du Conseil d'État a depuis censuré l'arrêt commenté ci-dessous. Voir le commentaire dédié.

L'essentiel

Dans le silence du PLU, la CAA de Versailles juge qu'une extension reste qualifiée comme telle même si elle représente près de cinq fois la surface de plancher de la construction initiale. Seul le lien de continuité physique et fonctionnelle avec l'existant est exigé ; ni le code de l'urbanisme ni le PLU de Meudon ne plafonnant la surface des extensions, les règles applicables aux constructions nouvelles sont écartées (CAA Versailles, formation plénière, 30 septembre 2022, n°20VE02243).

1. Une extension de très grande ampleur validée par la CAA de Versailles

L'arrêt porte sur un permis de construire qui démolit partiellement une maison existante et qui crée une extension. Il s'agit d'une opération de grande ampleur : la construction initiale présente une surface de plancher de 63 m² et l'extension y ajoute 297 m², portant le tout à 329 m².

Les requérants soutenaient que le projet méconnaissait plusieurs articles du règlement du plan local d'urbanisme applicables, pour partie, aux constructions nouvelles (articles 6, 7, 4 et 12 — prospects, réseaux et stationnements).

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2. Le raisonnement de la CAA : un critère de proportionnalité écarté

La cour adopte le considérant de principe suivant :

« Une extension est une construction qui présente un lien de continuité physique et fonctionnelle avec la construction existante dont elle constitue le prolongement. La superficie d'une extension ou sa proportion par rapport à cette construction existante ne peuvent être encadrées que par des dispositions législatives ou règlementaires spécialement applicables à ces travaux, en particulier les règles locales d'urbanisme. Il est constant qu'à la date du permis de construire attaqué, aucune disposition du code de l'urbanisme ni du plan local d'urbanisme de Meudon ne limitait la surface des extensions susceptibles d'être autorisées dans cette commune. »

Le raisonnement procède en quatre temps : une extension présente un lien de continuité physique et fonctionnelle avec la construction existante (point déjà acquis depuis CE, 25 avril 1990, Préfet commissaire de la République du Var, n°91290) ; sa superficie ne peut être encadrée que par des dispositions législatives ou règlementaires ; or, ni le code de l'urbanisme ni le PLU de Meudon n'encadrent la notion d'extension ; donc, même si l'extension est presque cinq fois plus grande que la construction qu'elle étend, il s'agit bien d'une extension et les dispositions applicables aux constructions nouvelles ne s'appliquent pas.

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3. Le lexique national d'urbanisme : une définition jamais consacrée par arrêté

Le décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015 relatif à la partie réglementaire du livre Ier du code de l'urbanisme et à la modernisation du contenu du plan local d'urbanisme a autorisé l'adoption d'un lexique national d'urbanisme. L'article R. 111-1 du code de l'urbanisme précise que ce lexique devrait être pris par arrêté or, à ma connaissance, aucun arrêté n'a été pris pour l'instant et seule la fiche du Cerema fait office de lexique.

Ce décret avait pourtant introduit l'article R. 151-15 du code de l'urbanisme, relatif au règlement des plans locaux d'urbanisme, qui dispose : « Lorsque les termes figurant dans les règles écrites et dans les mentions accompagnant les règles et documents graphiques sont définis par le lexique national d'urbanisme prévu par l'article R. 111-1, à la date de la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision mentionnée à l'article L. 153-31 du plan local d'urbanisme ou du document en tenant lieu, ils sont utilisés conformément aux définitions qui en sont données par ce lexique. »

La fiche technique du ministère de la cohésion des territoires est intitulée « lexique national d'urbanisme ». Si on considère qu'elle vaut lexique, alors elle est opposable dans le cadre de l'application du règlement national d'urbanisme et aux PLU dont la prescription de la révision ou de l'élaboration est postérieure à sa publication. La fiche elle-même précise toutefois que son application est, pour l'instant, optionnelle mais recommandée tant que son contenu n'a pas été repris par un arrêté.

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4. La définition de l'extension dans le lexique : un critère de proportion

Le lexique comprend la définition suivante :

1.6. Extension L'extension consiste en un agrandissement de la construction existante présentant des dimensions inférieures à celle-ci. L'extension peut être horizontale ou verticale (par surélévation, excavation ou agrandissement), et doit présenter un lien physique et fonctionnel avec la construction existante.

La question du rapport entre les dimensions de la construction existante et le projet d'extension est tranchée par cette définition : si l'extension est supérieure à 100 % de l'existant, ce n'est pas une extension et donc c'est une construction nouvelle. Cette fiche ne vaut pas lexique national d'urbanisme au sens strict, mais elle a pour vertu de donner des définitions harmonisées en l'absence de définition dans les PLU, une sorte de lexique subsidiaire.

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5. Une solution qui prive d'effet la fiche du Cerema

Cet arrêt fait perdre toute valeur à cette fiche, du moins sur la question de la proportion. De plus, le considérant adopté par la CAA de Versailles peut être dangereux car il permet de se raccorder à une construction de petite dimension pour inclure tous travaux physiquement liés à cette construction dans le registre des travaux sur existant.

Le mieux serait peut-être d'adopter le contenu de cette fiche, éventuellement modifié, par arrêté.

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FAQ

Qu'est-ce qu'une extension d'une construction existante au sens de la CAA de Versailles ? Une construction qui présente un lien de continuité physique et fonctionnelle avec la construction existante dont elle constitue le prolongement (CAA Versailles, 30 septembre 2022, n°20VE02243).

Une extension peut-elle être plus grande que la construction existante ? Pour la CAA de Versailles, oui, dès lors que ni le code de l'urbanisme ni le PLU ne fixent de plafond. Pour le lexique national d'urbanisme (fiche Cerema, à valeur non règlementaire), l'extension doit au contraire présenter des dimensions inférieures à l'existant. Le Conseil d'État a tranché dans une décision du 9 novembre 2023, n°469300 : il a censuré l'arrêt de la CAA et a précisé qu'une extension doit être de dimension inférieure à la construction initiale.

Le lexique national d'urbanisme est-il opposable ? Formellement non, en l'absence d'arrêté pris sur le fondement de l'article R. 111-1 du code de l'urbanisme. Seule la fiche du Cerema en tient lieu, à titre de recommandation.

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📚 Sources juridiques

• CAA Versailles, formation plénière, 30 septembre 2022, n°20VE02243
• CE, 25 avril 1990, Préfet commissaire de la République du Var, n°91290
• Décret n°2015-1783 du 28 décembre 2015
• Articles R. 111-1 et R. 151-15 du code de l'urbanisme